Diffondiamo da “Inchiesta 181 aprile-giugno 2014 questo testo di Ivan Cicconi, intervistato da Tommaso Cerusici
Tommaso Cerusici In queste settimane è esploso lo scandalo per gli appalti di Expo 2015. Ci descrivi – dal tuo punto di vista – cosa sta succedendo nel mondo degli appalti, proprio a partire da questa ennesima vicenda di tangenti e corruzione che vede implicati politici, imprenditori e affaristi?
Ivan Cicconi Il 17 aprile 2014 sono state pubblicate in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea tre nuove direttive: le numero 23, 24 e 25, che vanno ad aggiornare le precedenti direttive europee sugli appalti pubblici; si tratta dell’aggiornamento delle regole del governo della spesa e degli investimenti pubblici. Stiamo parlando di un settore che riguarda circa il 25-30% del Pil europeo e, per quanto riguarda l’Italia, un valore che si aggira sui 300-350 miliardi di euro. Qualsiasi discorso che punti alla spending review, all’ottimizzazione della spesa e degli investimenti pubblici, non può prescindere dalle regole definite dall’ordinamento europeo con queste tre direttive. Il 25 maggio abbiamo votato: non c’è stato alcun partito politico e nessun candidato che abbia minimamente accennato a queste tre direttive europee.
Lo scandalo di Expo 2015 è il figlio di questa assoluta disattenzione rispetto alle regole che governano la spesa pubblica. Oltre a questo si somma anche la scarsa consapevolezza o – se si vuole – la totale ignoranza della classe dirigente del nostro Paese delle modifiche profonde, che sono intervenute in questi ultimi anni negli apparati produttivi, nel sistema politico dei partiti, nell’assetto organizzativo e istituzionale e nella gestione dell’amministrazione pubblica.
Questo nuovo scandalo ci viene offerto con una lettura che è condita soprattutto da banalità e luoghi comuni. Uno dei principali – bipartisan in questo caso – è che “tangentopoli” continua come prima e non è cambiato niente. In realtà, il rapporto tra politica e affari è cambiato radicalmente: sta investendo in maniera strutturale la relazione e ci presenta una situazione nella quale “tangentopoli” è radicalmente mutata. Infatti, i magistrati l’avevano definita come il “sistema della corruzione”, quindi un sistema con delle regole precise. A governare il sistema della corruzione era la cupola dei partiti e la cupola della grande impresa. Si trattava di sistemi solidi, ben strutturati, che per finanziare in maniera occulta la politica avevano determinato delle regole precise. In sostanza, le regole degli appalti venivano rispettate e, dietro le quinte, si stabilivano le regole di questa transazione occulta dalle imprese verso i partiti politici, per facilitare l’esecuzione dei contratti. I magistrati hanno parlato, oltre che di sistema, anche di “triangolazione”: cioè un sistema triangolare che era caratterizzato dalla cupola dei partiti e dalla cupola degli imprenditori, che definivano le regole, e un terzo soggetto – il tecnico interno ed esterno all’amministrazione – che validava le modificazioni dei contratti per determinare l’aumento del prezzo dell’appalto di lavoro o di servizio e così costruire, all’interno del bilancio dell’impresa, il finanziamento occulto ai partiti politici. Quello che è successo in questi ultimi venti anni è che tutti questi soggetti sono mutati radicalmente. È mutato il partito politico, è mutata l’impresa ma è mutato anche l’ordinamento statale, le regole con le quali si realizza il rapporto fra il pubblico e il privato, quindi, fra la politica e gli affari.
“Mani pulite” ebbe un relativo successo nei confronti del sistema di “tangentopoli” perché contestava il reato di corruzione nel rapporto tra il pubblico e il privato, cioè l’esito positivo di quelle indagini fu determinato anche dalla limitatezza del reato contestato. Non venivano contestati illeciti amministrativi o contabili, che sicuramente erano connessi con la gestione dell’appalto pubblico, ma veniva contestato esclusivamente il reato di corruzione e altri due reati molto spesso collegati, cioè l’abuso d’ufficio per il corrotto – l’amministratore o il tecnico infedele che sforava le procedure – e il falso in bilancio per il corruttore, che costruiva all’interno del proprio bilancio la copertura per il pagamento delle tangenti alla politica.
Tommaso Cerusici Cos’è cambiato negli ultimi anni nel mondo degli appalti e nella relazione tra pubblico e privato?
Ivan Cicconi Quello che è successo in questi anni è che sia il reato di falso in bilancio che l’abuso d’ufficio sono stati, sostanzialmente, depenalizzati. C’è però anche qualcosa che non è successo – ed è l’elemento più determinante – cioè che l’Italia è rimasto l’unico Paese europeo a non aver recepito le indicazioni del Trattato di quindici anni fa, con il quale si invitavano gli Stati membri a introdurre il reato di corruzione nel rapporto tra privati. Oltre al depotenziamento degli strumenti giuridici – con la depenalizzazione del reato del falso in bilancio e dell’abuso d’ufficio – i magistrati oggi si trovano, nelle indagini sul rapporto illegale fra politica e affari, tra settore pubblico e settore privato, senza uno strumento fondamentale come la contestazione del reato di corruzione tra privati. Fra le modifiche profonde, che sono intervenute nella relazione fra pubblico e privato in questi ultimi vent’anni, ci sono, da un lato, i processi di privatizzazione e, dall’altro, l’introduzione d’istituti contrattuali che trasferiscono nella relazione privatistica la gestione del denaro pubblico.
Ad esempio, non esiste più la situazione dell’inizio degli anni Novanta, cioè prima di “tangentopoli”, nella quale la gestione dei servizi pubblici erano in capo ad aziende di diritto pubblico. Queste erano regolate da leggi dello Stato che definivano la nomina dei Consigli di Amministrazione e fissavano le indennità percepite, vi era poi la presenza diretta della Corte dei Conti che attuava un controllo preventivo degli atti e delle delibere di tali soggetti. La stessa condizione l’avevamo a livello territoriale con le aziende municipalizzate, anche esse aziende di diritto pubblico, regolate per legge, con Cda nominati da organi elettivi e che prevedevano addirittura sistemi di votazione a garanzia di tutta la rappresentanza. I Consigli comunali votavano i cinque consiglieri delle aziende municipalizzate, con la possibilità di indicare un solo nominativo. Quindi, la maggioranza del Consiglio comunale poteva catturare la maggioranza del Cda – 3 su 5 – solo se preventivamente indicava ai singoli consiglieri tre nominativi. Comunque, questo metodo garantiva all’opposizione di nominare uno o due consiglieri, secondo la rappresentanza che esprimeva nel Consiglio comunale.
Negli ultimi anni, passiamo da circa 1.500 società di diritto pubblico a circa 20.000 Spa o Srl, sotto il controllo diretto o indiretto dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali. Questo significa, da un lato, 20.000 Presidenti, Cda e Collegi sindacali – nominati da questo sistema dei partiti – e, dall’altro, 20.000 Spa e Srl che, nel diritto privato, governano una fetta consistente della spesa pubblica. Il tutto avviene in un contesto in cui si perde spesso il limite tra cosa è pubblico e cosa è privato, con una buona possibilità che si creino dei ruoli intercambiabili: il politico che diventa manager, l’imprenditore che partecipa alle decisioni, il tecnico che diventa presidente, eccetera.